Agentes públicos - Disposições constitucionais aplicáveis. Disposições doutrinárias. Conceito. Espécies. Cargo, emprego e função pública. Provimento. Vacância. Efetividade, estabilidade e vitaliciedade. Remuneração. Direitos e deveres. Responsabilidade. Processo administrativo disciplinar.

Disposições constitucionais aplicáveis.

Agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta, conforme elencado no texto do Art.37, CF.

Conceito. 

Agente Público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública. Tal definição tem origem na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), em seu art. 2º. De forma sucinta, percebemos que agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado, remuneradamente ou gratuitamente, permanentemente ou transitoriamente, politicamente ou administrativamente.

Percebemos que a expressão agente público agrega vários segmentos do serviço público, sendo bem mais ampla que a definição de servidor público, normalmente, adotada pelos Estatutos, que os definem como a pessoa legalmente investida em cargo público. De fato, o servidor público integra uma das categorias dos agentes públicos.

O agente público é uma pessoa natural mediante a qual o Estado se faz presente. O agente manifesta uma vontade que, afinal, é imputada ao próprio Estado. Agentes públicos são, assim, todas as pessoas físicas que manifestam, por algum tipo de vínculo, a vontade do Estado, nas três esferas do Governo (União/Estados e Distrito Federal/Municípios) e nos três Poderes do Estado (Executivo/Legislativo/Judiciário). Trata-se, desse modo, de uma expressão utilizada em sentido amplo e genérico.

Espécies. 

• Agentes Políticos:  Celso Antônio Bandeira de Mello “Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do Estado, isto é, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado”.  São agentes políticos os Chefes dos Poderes executivos de todas as esferas de governo e seus auxiliares, além dos Senadores, Deputados e Vereadores. Existe uma tendência de se reconhecer também como agentes políticos os membros da Magistratura e do Ministério Público. 
• Servidores Públicos: Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “Servidor público em sentido amplo, são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos”. Estatutários ou servidor público em sentido estrito, são os titulares de cargo público efetivo e em comissão, com regime jurídico estatutário geral ou peculiar definidos em lei, integrantes da Administração Direta, autarquias e fundações públicas com personalidade jurídica de Direito Público.
• Empregados Públicos são os titulares de emprego público da Administração Direta e Indireta, regidos pela CLT, não ocupam cargo público e não possuem estabilidade. Embora regidos pela CLT, submetem-se às normas constitucionais referentes a requisitos iminentes do cargo, investidura, acumulação, vencimentos entre outros. Enquadram-se no regime geral da previdência tais como comissionados e temporários. Com exceção das funções de direção e de confiança das pessoas jurídicas da Administração Indireta, os empregados públicos são admitidos mediante concurso público ou processo seletivo.
• Temporários, exercem função sem vinculação a cargo ou emprego público e são submetidos a regime jurídico especial a ser disciplinado em lei de cada unidade da federação. Atualmente, esse tipo de contratação só poderá ocorrer com a finalidade de atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.
• Militares:  pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal e Territórios, com vínculo estatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante remuneração paga pelo Governo. 
• Particulares em Colaboração com o Poder Público:  não fazem parte do Estado, eles exercem função pública, entretanto, não deixam de ser particulares.  Celso Antônio Bandeira de Mello define estes particulares em colaboração da seguinte forma: em primeiro lugar, os requisitados, que exercem munus público e são os recrutados para o serviço militar obrigatório; os jurados e os que trabalham nos cartórios eleitorais, quando daxs eleições; os gestores de negócios públicos que assumem a gestão da coisa pública livremente, em situações anormais e urgentes; os contratados por locação civil de serviços; os concessionários e os permissionários de serviços públicos, os delegados de função ou ofício público, os que praticam atos que são de competência do Estado e têm força jurídica oficial.

Cargo, emprego e função pública. 

As expressões cargo, emprego e função pública, embora possam confundir não possuem o mesmo significado e são empregadas para retratar realidades diferentes dentro da estrutura da administração pública.

Os servidores públicos são aqueles que ocupam cargo público perante a Administração Pública direta (União, Estados, DF e Municípios) e à Administração Pública indireta autárquica e fundacional (Autarquias e Fundações Públicas). Eles estão sujeitos ao regime estatutário e são escolhidos através de concurso público. Além disso, possuem estabilidade, que é uma garantia constitucional de permanência no serviço público após 3 (três) anos de estágio probatório e aprovação em avaliação especial de desempenho.

Por sua vez, os empregados públicos são os que ocupam emprego público e também são selecionados mediante concurso público. Entretanto, são regidos pela CLT – Consolidação das Leis Trabalhista – e estão localizados na administração pública indireta, especialmente nas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Os empregados públicos não gozam da garantia constitucional da estabilidade.

Por fim, sobre as funções públicas , Dirley da Cunha Junior: “Todo cargo ou emprego público tem função, mas pode haver função sem cargo e sem emprego. A função sem cargo e sem emprego é denominada função autônoma, que na forma da Constituição atual, abrange: A função temporária – exercida por servidores temporários na forma do art. 37, IX da CF – e a função de confiança – prevista no art. 37, V, da CF, e exercida exclusivamente por servidores públicos titulares de cargos efetivos e que se destinam a apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento”.

Provimento. 

O Provimento é o preenchimento do cargo público.

Vacância. 

É o ato de tornar o cargo vago ou desocupado.

Efetividade, estabilidade e vitaliciedade. 

Efetividade é uma característica do provimento do cargo, os cargos públicos podem ser providos em caráter efetivo ou em comissão. Efetivos são aqueles cargos em que se exige aprovação em concurso público e pressupõem uma situação de permanência. Comissão: são os livremente nomeados, mas em caráter provisório. São de livre nomeação e exoneração.

Estabilidade é a permanência do Servidor Público que satisfez o estágio probatório e exige avaliação especial de desempenho por comissão constituída para essa finalidade. É por isso que se diz que estabilidade se dá no Serviço Público e não no cargo – é o direito de permanência no Serviço          Público, mas não é o direito de permanência no mesmo cargo para o qual o Servidor foi nomeado.

A vitaliciedade somente é aplicável a algumas categorias de agentes públicos, quais sejam, magistrados, membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas;  é adquirida pelos magistrados de primeira instância e membros do MP após dois anos de exercício.  O vitalício somente perderá o cargo por sentença judicial transitada em julgado. O estável também poderá perder o cargo por decisão administrativa.

Remuneração. 

É composto pelo vencimento (retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, fixada em lei); acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.

A Constituição Federal assegura aos servidores o direito de receber salários ou vencimentos pelo trabalho ou serviço prestado, a eles estendendo o direito ao salário mínimo e ao décimo terceiro salário ou gratificação natalina.  Além do vencimento próprio do cargo que ocupa, o servidor público tem direito a receber vantagens: adicionais gratificações e indenizações. O vencimento acrescido das vantagens permanentes ou temporárias corresponde à remuneração do servidor. O direito à irredutibilidade do vencimento (CF, art, 37, XV) implica a garantia de não redução do valor do vencimento do cargo público acrescido das vantagens permanentes. As gratificações podem ser temporais, ou seja, pela prestação de serviços próprios do cargo em condições especiais, ou por função – pelo exercício de função que, não é própria do cargo, deve ser desempenhada por servidor efetivo, como vimos anteriormente, direção, chefia e assessoramento. As indenizações são valores devidos ao servidor em virtude de deslocamento ou viagens a serviço. São três os tipos mais comuns: ajuda de custo, transporte e diárias. As indenizações não se incorporam á remuneração.

Direitos e deveres. 

MEIRELLES (2004), salienta que os regimes jurídicos modernos impõem uma série de deveres aos servidores públicos como requisitos para o bom desempenho de seus encargos e regular funcionamento dos serviços públicos. O dever de lealdade exige do servidor maior dedicação ao serviço e o integral respeito às leis e as instituições. O dever de obediência impõe ao servidor o acatamento ás ordens legais de seus superiores e sua fiel execução. Dever de conduta ética decorre do princípio constitucional da moralidade administrativa e impõem ao servidor de jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Dever de eficiência, decorre do inciso LXXVIII do art. 5º da CF, acrescentado pela EC 45/2004. Outros deveres são comumente especificados nos estatutos, procurando adequar a conduta do servidor.

Quantos aos Direitos MEIRELLES (2004) afirma que: A Constituição da Republica, ao cuidar do servidor público (art.37 a 41), detalhou seus direitos, indicando especificamente os que lhe são extensivos dentre os reconhecidos aos trabalhadores urbanos e rurais. De modo geral, pode-se dizer que os servidores públicos têm os mesmos direitos reconhecidos aos cidadãos, porque cidadãos também o são, apenas com certas restrições exigidas para o desempenho da função. Com a Constituição de 1988 gozam dos seguintes direitos assegurados aos trabalhadores do setor privado: salário mínimo garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração variável; décimo terceiro salário; remuneração do trabalho noturno superior ao diurno; salário família para os dependentes; jornada de trabalho não superior a oito horas diária e quarenta e quatro semanais, repouso semanal remunerado; remuneração extraordinária superior, no mínimo, em cinqüenta por cento a do normal; gozo de férias anuais remunerada com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal; licença a gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com duração de cento e vinte dias; licença paternidade, nos termos fixados em lei; proteção do mercado de trabalho da mulher; redução de riscos inerentes ao trabalho; proibição de diferença de salários, idade, cor ou estado civil. A Constituição admitiu, agora, o direito de greve ao servidor público que será exercido nos termos e nos limites definidos em lei agora específica, e não mais em lei complementar (art. 37, VI da CF).

Responsabilidade. 

O servidor Público está sujeito à responsabilidade Civil, Penal e administrativa decorrente do exercício do cargo, emprego ou função.

No que concerne à responsabilidade Civil, esta é de ordem patrimonial e decorre do art. 186 do CC, segundo a qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo.  Para se configurar o ilícito exige-se do Servidor Público a ação ou omissão antijurídica; culpa ou dolo; relação de causalidade entre a ação ou omissão e o dano verificado; ocorrência de um dano material ou moral.

É necessário, quando o dano é causado por servidor público, distinguir duas hipóteses: se o dano é causado ao Estado ou a terceiros.  No primeiro caso, a sua responsabilidade é apurada pela própria administração, por meio de processo administrativo, cercado de todas as garantias de defesa do servidor. As leis estatutárias estabelecem procedimentos auto-executórios, pelos quais a administração desconta o prejuízo dos vencimentos do servidor, respeitado o seu limite mensal, fixado em lei

Quando se trata de dano causado a terceiros, aplica-se o art. 37 § 6◦ da CF, em decorrência da qual o Estado responde objetivamente, ou seja independente de culpa ou dolo, podendo haver o direito de regresso.  O servidor responde administrativamente pelos ilícitos administrativos definidos na legislação estatutária e que apresentam os mesmos elementos da resp. Civil.  Nesse caso, a infração será apurada pela própria administração pública, que deverá instaurar procedimento adequado a esse fim, assegurado ao servidor o contraditório e a ampla defesa. Os meios de apuração previstos nas leis estatutárias são os sumários, e o processo administrativo disciplinar.  Na esfera Federal, a lei 8112/90 prevê as penas de advertência, destituição de cargo em comissão, destituição de função comissionada, suspensão, demissão e cassação de aposentadoria.

Segundo a professora Di Pietro, não há, com relação ao ilícito administrativo, a mesma tipicidade que caracteriza o ilícito penal, sendo a maior parte das infrações não definidas com precisão. Isso significa que a administração dispõe de certa margem de apreciação no enquadramento da falta dentre os ilícitos previstos em lei, o que não significa possibilidade de arbitrariedade, já que são impostos critérios a serem observados. Sendo assim, essa discricionariedade deve ser pautada no princípio da motivação, que representa um verdadeiro termômetro da Administração Pública.

O servidor responde penalmente quando pratica crime ou contravenção, possui os mesmos elementos que as responsabilidades anteriores, porém acrescidas de peculiaridades como: a ação ou omissão deve ser antijurídica e típica; dolo ou culpa sem possibilidade de responsabilidade objetiva; relação de causalidade; dano ou perigo de dano.  A responsabilidade criminal do servidor é apurada pelo poder judiciário.

No que diz respeito à comunicabilidade de instâncias, a regra fundamental sobre a matéria está contida no artigo 935 do CC, que diz que, não haverá mais questionamentos sobre a existência do fato ou quem seja o autor, quando essas questões estiverem decididas no juízo criminal. Em consonância com esta norma, a lei 8112/90 determina que a responsabilidade administrativa será afastada no caso de absolvição no juízo criminal. Contudo, vale salientar que, a absolvição no juízo criminal pautada na ausência de prova não exclui a punição administrativa, bem como o mesmo fato que não constitui crime pode corresponder a uma infração disciplinar, sem prejuízo da punição administrativa. Lembrando-se também que o indivíduo pode vir a ser punido pelas três esferas cumulativamente.

Processo administrativo disciplinar. 

O Processo Administrativo Disciplinar é o instrumento de exercício do poder disciplinar, constituindo-se em uma conjugação ordenada de atos na busca da correta e justa aplicação do regime disciplinar para apuração e punição de infrações praticadas pelos servidores públicos no exercício de suas atribuições, ou que tenham relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido.