Evolução histórica.
Conforme Hely Lopes Meirelles: “Responsabilidade civil da Administração é, pois, a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da responsabilidade contratual e da legal.” Observamos que ele prefere utilizar responsabilidade civil da Administração pública, ao invés de “do Estado”, porque, em regra, este tipo de responsabilidade surge de atos da Administração, e não de atos do Estado como entidade política.
Na metade do século XIX, em geral, o Estado não tinha qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes, raramente intervindo nas relações entre particulares. O Estado era personificado na pessoa do rei, e, o rei, em tese, não cometia erros.
No Brasil mesmo na falta de normatização específica a idéia de responsabilidade do Estado sempre existiu como princípio de Direito, não encontrando êxito a teoria da irresponsabilidade.
Com o advento do Estado de Direito, abandonou-se a Teoria da Irresponsabilidade do Estado e surgiu a Teoria da Responsabilidade com Culpa, no caso de ação culposa do agente. Dado os atos de império e os atos de gestão, o Estado somente seria responsabilizado se houvesse culpa no ato de gestão, pois que o ato de império decorria do poder soberano do Estado, quando foi minimizado, mas não extinto o problema das indenizações pleiteadas em face do Estado.
Já na Teoria da Responsabilidade Objetiva, dispensa-se a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso, e assim, ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastando que o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano; sendo uma situação de equilíbrio, já que o Estado é mais poderoso que o lesado, numa evidente facilitação processual a respeito do assunto.
No que diz respeito ao agente estatal causador do dano o constituinte brasileiro avançou quando optou por substituir a expressão "funcionário" por "agente", que é muito mais abrangente. A responsabilidade foi estendida também para os particulares prestadores de serviço público.
Responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro.
A responsabilidade objetiva é a regra no país, acatada como padrão a teoria do risco administrativo.
e , embora já reconhecida como regra no Brasil, tornou-se constitucional com a Constituição Federal de 1.946, sendo adotada até hoje. A Constituição de 1.988 aperfeiçoou essa teoria utilizando a expressão “agente”. Mais ampla ao se referir àqueles que atuam em nome do Estado. E também reconhecendo a responsabilidade civil decorrente tanto do dano material quanto do dano moral, reconhecendo este último como figura autônoma.
É importante ressaltar que na responsabilidade objetiva a obrigação de indenizar surge em razão de um procedimento lícito ou ilícito, que produza lesão na esfera juridicamente protegida de outrem. Destaca-se, também, a hipótese de exclusão da responsabilidade objetiva, quando ausente um dos três requisitos. Hoje, no Brasil, a responsabilidade civil do Estado está prevista no art. 37, §6º, da Constituição Federal.
Entretanto, doutrina e jurisprudência admitem a possibilidade de compatibilizá-la com a responsabilidade subjetiva, nos casos de danos decorrentes de atos omissivos, seguindo, nesse caso, a teoria da culpa do serviço. Subsistem atualmente, portanto, de forma harmônica, as duas teorias, apesar de preferencialmente se reconhecer a teoria objetiva.
Responsabilidade por ato comissivo do Estado.
A responsabilidade do Estado por atos comissivos é objetiva, uma vez que o Estado tem que arcar com o risco natural decorrente de suas atividades, a uma maior quantidade de poderes corresponde um risco maior. É a chamada Teoria do Risco Administrativo, segundo a qual a obrigação de indenizar pelo ato lesivo que a vítima sofreu, tão somente, pelo desempenho do serviço. A teoria do risco administrativo reflete o respeito pela cidadania, pelos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, e pela dignidade da pessoa humana, princípios fundamentais do Estado brasileiro, além de serem preservados os direitos fundamentais de todos, dispostos no artigo 5º da Magna Carta.
Responsabilidade por omissão do Estado.
Os doutrinadores brasileiros se dividem em seus posicionamentos quando o assunto estudado é a responsabilidade estatal em face de conduta omissiva. Um grupo se filia à idéia de que tal responsabilidade teria a natureza objetiva. Nesse grupo podemos agrupar, entre outros autores: Yussef Said Cahali, Álvaro Lazzarini, Carvalho Filho e Celso Ribeiro Bastos. Outra corrente de estudiosos do direito entende que a natureza desse tipo de responsabilidade é subjetiva e nesse grupo podemos citar, entre outros, os seguintes doutrinadores: Celso Antonio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
No entanto a jurisprudência e doutrina majoritárias aceitam a responsabilidade objetiva do Estado, bem como o próprio Código Civil de 2002 confirma a teoria objetiva em seu art 43:
Art. 43 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Da leitura do artigo acima se pode dizer que ele permite a perquerição sobre a presença do elemento subjetivo, que é o dolo ou a culpa, somente na hipótese do Estado ingressar com ação regressiva em face do agente causador do dano.
Requisitos para a demonstração da responsabilidade do Estado.
Na teoria da responsabilidade objetiva, a caracterização da responsabilidade do Estado se condiciona ao preenchimento de três requisitos: conduta estatal, dano e nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Note que não se exige a comprovação do elemento subjetivo do agente que age em nome do Estado. Não há se falar em culpa ou dolo no dano causado.
Tratando-se de responsabilidade subjetiva, vigora a Teoria da Culpa Administrativa, o lesado não precisaria identificar o agente estatal causador do dano, bastando comprovar o mau funcionamento do serviço público; cabe, no entanto, ao lesado o ônus de provar o elemento culpa, o que, óbvio, trazia empecilhos processuais acerca de matéria comprobatória.
Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade do Estado.
A obrigação do Estado de indenizar o particular lesado por algum agente seu será extinta no momento em que ocorrer uma das causas que excluem o nexo causal – força maior, caso fortuito, fato de terceiro e culpa exclusiva da vítima, que veremos melhor a seguir.
O parágrafo único do art. 393 do Código Civil de 2002 conceitua o caso fortuito e a força maior:
O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir.
Maria Helena Diniz afirma que a força maior é decorrente de um fato da natureza e sendo assim, é conhecido o motivo que deu origem ao fato danoso. Já no caso fortuito esse motivo é desconhecido. Já Sérgio Cavalieri Filho entende que caso fortuito é um evento imprevisível e inevitável, já a força maior é inevitável, ainda que previsível, já que se refere a fato superior as forças do agente.
No tocante a culpa exclusiva da vítima, é certo que só tem o dever de indenizar o lesado, quem de fato concorreu para o acontecimento do evento danoso, sendo assim, entende-se que se a vitima deu causa ao evento, e o agente foi um simples instrumento para tanto, não há que se falar em responsabilidade civil, já que fica excluído o nexo causal.
Exatamente por se tratar da esfera do nexo causal, e não da culpa, o autor Sérgio Cavalieri Filho defende que se deve falar em fato exclusivo da vítima, e não culpa exclusiva. O Código Civil de 2002 trata apenas na culpa concorrente, em seu art. 945, e fica omisso em relação ao fato exclusivo da vítima, sendo este disciplinado por construções doutrinárias e jurisprudenciais.
Quando houver culpa concorrente da vítima, e não exclusiva, a responsabilidade do Estado será atenuada, e não extinta, sendo assim, em geral, nossos ilustríssimos magistrados tem entendido que a indenização devida pelo Estado, será reduzida, até pela metade, em virtude dessa atenuação. O art. 945 do Código Civil de 2002 assim determina:
Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.
Por ultimo, falamos em fato de terceiro, e para tanto conceituamos o terceiro como qualquer pessoa que além da vítima e do responsável, também concorreu para a ocorrência do fato danoso. Para excluir a responsabilidade do agente, e transferi-la ao terceiro, é necessário que haja uma quebra do nexo de causalidade por este ultimo, ou seja, que realmente o ato praticado pelo terceiro elimine a relação de causalidade entre o evento danoso e o ato do agente.
Da mesma maneira que ocorre quando a vitima concorre para o evento danoso, se o terceiro concorrer com o agente, eles serão solidariamente responsáveis pela obrigação de indenizar, ficando a critério da vítima escolher quem vai ser acionado para pagamento dessa indenização. Assim dita o art. 942 do Código Civil de 2002:
Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.
Parágrafo único. São solidariamente responsáveis com os autores os co-autores e as pessoas designadas no art. 932.”
Reparação do dano.
Estando presentes os requisitos para a demonstração da Responsabilidade do Estado e ausentes causas excludentes da responsabilidade, surge a responsabilidade civil de reparar o dano, nos termos do art. 37, §6º, da Constituição Federal e art. 942 do Còdigo Civil, já mencionados.
Resta no entanto, à administração o uso do direito de regresso.
Direito de regresso.
O parágrafo 6º do art. 37 da Constituição Federal assegura o direito de regresso do Estado contra o agente causador do dano, criando duas relações jurídicas aí, a do Estado em face da vítima, onde surge o dever de indeniza-la, e a do Estado em face do agente que causou o dano, onde surge o direito de regresso.
Podemos conceituar o direito de regresso (termo utilizado na Constituição Federal) ou ação regressiva (termo utilizado no Código de Processo Civil) como a pretensão do Estado em buscar do agente responsável pelo dano a reparação ao erário do montante gasto na indenização ao particular. Para ilustrar este conceito, temos a decisão a seguir:
O direito de regresso do Estado contra o agente causador do dano é efetivado através de medidas administrativas por meio de um acordo, onde este permite que aquele desconte de seus vencimentos o valor devido, ou por vias judiciais, caso este acordo não seja possível.
Saiba mais:
- http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6132
- http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/8039/Responsabilidade-civil-do-Estado
- http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1783
- http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=13377
